Выступление А.Г. Чепурного на заседании Совета по профессиональным квалификациям в области права

Правовое регулирование действующих профессиональных стандартов в области права

Чепурной Андрей Геннадьевич

Идея профессиональных стандартов очевидна – любые сотрудники должны быть профессиональными, ответственными и компетентными, т.е. должны превосходно разбираться в том, чем они занимаются, а не просто выполнять некие абстрактные трудовые функции. Ни у кого не вызывает сомнения, что повышение профессионального уровня работников позитивно влияет на производительность труда, снижает издержки работодателей на адаптацию работников при трудоустройстве, укрепляет конкурентоспособность на рынке труда.

Бесспорно, что полномочия и ответственность по принятию кадровых решений являются прерогативой работодателей. Но безотносительно к пожеланиям работодателей чрезвычайно важно задать планку современных требований и ориентиров для выстраивания кадровой политики предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности.

Однако сделать это не так просто. Время показало, что эту проблему нельзя решить лишь посредством государственного контроля за системой образования. Существующие в рамках образовательной системы механизмы государственного лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений способны контролировать навыки и компетенции лишь у той части  работников, кто совсем недавно закончил обучение на том или ином образовательном уровне. Наличие уже давно существующих в сфере высшего образования федеральных государственных образовательных стандартов не способно обеспечить само по себе тесной связи образовательных организаций с работодателями, требования которых, в условиях рынка постоянно изменяются. Поэтому принятый в 2012 году Федеральный закон «Об образовании» установил обязательность проведения не только государственной аккредитации образовательных организаций, но и их аккредитации общественной и общественно-профессиональной (ст. 89 ФЗ «Об образовании»). Но при этом указанные выше механизмы общественной и общественно-профессиональной аккредитации, направленные на обеспечение связи меду образованием и практикой, не способны создать стимулы к устойчивому саморазвитию работника на протяжении всей его трудовой деятельности, сформировать его устойчивую мотивированную потребность выстраивания и корректировки собственной индивидуальной образовательной траектории в зависимости от ситуации на рынке труда.

Здесь необходим иной механизм, позволяющий «прозрачно», быстро и максимально объективно оценить деловой потенциал конкретного работника, включая неформальную оценку имеющегося  у него опыта, знаний, умений и навыков в любой момент его карьеры. Особенно важно – гарантировать право работника, в необходимых случаях, поднять свою недостаточно высокую профессиональную квалификацию за счет работодателя, для чего пройти специальные стажировки, переводы на работу в другие подразделения и иные мероприятия, которые компания может предложить конкретному работнику с целью оптимального развития его потенциала.

А для этого необходимо описать профессию и необходимые квалификации работника в ее пределах, не просто указав те или иные формальные действия, которые должны выполняться соответствующим работником, но определив, каким должен быть такой работник — какими знаниями, умениями и навыками он должен обладать, чтобы успешно достигать целей, поставленных перед ним конкретным работодателем. Собственно говоря, такое описание и представляет собой профессиональный стандарт. Профессиональные стандарты могут создаваться для внутренних целей какой-либо компании (корпоративный стандарт), для использования в пределах отдельной отрасли народного хозяйства (отраслевой стандарт) либо в масштабах всего государства (национальный стандарт).

На этих базовых установках основано современное правовое регулирование действующих профессиональных стандартов, в том числе и профессиональных стандартов в области права.

Начало правовому регулированию данного вида общественных отношений положил Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в соответствии с которым Правительству РФ было поручено к 2015 г. разработать и утвердить не менее 800 профессиональных стандартов. В результате его реализации к настоящему времени Минтрудом России утверждено около 800 профессиональных стандартов.

Другим основополагающим актом в этой сфере стал Указ Президента РФ от 16.04.2014 N 249 «О Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям» (вместе с «Положением о Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям»).

Этим нормативным актом была создана организационная структура ответственная за развитие отечественной системы профессиональных стандартов — Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям (НСПК), утверждено Положение об НСПК и его состав. Возглавил НСПК председатель РСПП А.Н. Шохин.

Именно он (Совет – НСПК) отвечает за все, что связано с профессиональными стандартами в нашей стране. В том числе:

а) разработка предложений Президенту РФ по определению приоритетных направлений государственной политики в сфере подготовки высококвалифицированных кадров;

б) координация деятельности органов государственной власти РФ, объединений работодателей, профессиональных союзов (их объединений) и ассоциаций, общественных объединений, образовательных, научных и иных организаций по созданию и развитию системы профессиональных квалификаций в РФ ;

в) проведение экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, в том числе по указанию Президента РФ, включая экспертизу проектов поручений Президента РФ, по вопросам развития системы профессиональных квалификаций в РФ;

г) проведение экспертизы проектов профессиональных стандартов, подготовка экспертных заключений по ним и выработка предложений по совершенствованию профессиональных стандартов;

д) рассмотрение проектов федеральных государственных стандартов профессионального образования, оценка их соответствия профессиональным стандартам, подготовка предложений по их совершенствованию;

е) подготовка предложений по разработке классификатора (перечня) видов профессиональной деятельности и его последующей актуализации;

ж) содействие международному сотрудничеству в сфере развития национальных систем профессиональных квалификаций.

При этом в рамках НСПК создаются отраслевые Советы по профессиональным квалификациям уже непосредственно для каждой сферы профессиональной деятельности.

Наконец 3 июля 2016 года был принят Федеральный закон N 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» положения которого вступают в силу с 1 января 2017 года. Указанный закон устанавливает правовые и организационные основы и порядок проведения независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, а также определяет правовое положение, права и обязанности участников такой независимой оценки квалификации.

Создаваемая указанным нормативным актом система независимой оценки квалификации выглядит следующим образом.

Специалист обучается в аккредитованном учебном центре, имеющем право реализации специальных образовательных программ, а затем сдает экзамен в независимом центре оценки квалификаций. Его независимость проявляется в полном отсутствии каких-либо связей с учебным центром и работодателем, что позволяет ему осуществлять действительно объективную оценку ваших знаний, умений и навыков.

Над деятельностью учебных центров и центров оценки квалификаций возвышается отраслевой Совет по профессиональным квалификациям (далее также — СПК). Именно он проводит мониторинг отраслевого рынка труда, определяет существующие потребности в квалификациях и вырабатывает квалификационные требования, которые становятся основой создаваемых им же профессиональных стандартов. При необходимости, СПК инициирует изменения в наименованиях и перечнях профессий и занимается актуализацией профессиональных стандартов по мере их устаревания.

Также, именно СПК устанавливает правила оценки квалификации и проводит отбор центров оценки квалификации (ЦОК), а затем координирует их деятельность и осуществляет контроль за ее качеством. На случай возникновения разногласий между центром оценки квалификаций и обучающимися сотрудниками (например, несогласие с проведенной оценкой квалификации) при СПК создается апелляционная комиссия, рассматривающая подобные ситуации.

Кроме того, СПК принимает участие в определении потребностей в образовании и обучении, в разработке образовательных стандартов профессионального образования, в обновлении и профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ. Он же проводит аккредитацию учебных центров, целью которой является установить соответствие реализуемых ими учебных программ требованиям работодателей, нашедшим выражение в профессиональных стандартах.

Важно отметить, что термин «квалификация работника» в действующем трудовом законодательстве использовался не один десяток лет. Но в действовавшем КЗоТ и действующим Трудовом Кодексе РФ он никак не определялся, в связи с чем основным критерием для оценки квалификации являлся диплом об образовании и (или) опыт работы. Но с  15 декабря 2012 года ТК РФ был дополнен статьей 195.1, определяющей квалификацию работника как уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника (с 1 июля 2016 г. — «в том числе выполнения определенной трудовой функции»).

Из всего перечисленного только опыт работы может быть оценен формально. В какой мере соответствуют (или не соответствуют) предъявляемым требованиям реально имеющиеся у работника знания, умения и навыки — определить «по документам» невозможно. Для этого необходимо анализировать его действительную компетенцию, проводя тестирование/собеседование или же предлагая ему различные ситуационные задачи (здесь все зависит от усмотрения работодателя). Понимание этого стало первым шагом, изменившим подход работодателей к оценке квалификации работников.

Поэтому важным шагом стало внесение изменений в ТК РФ, которые вступили в силу с 1 июля 2016 года (Федеральный закон от 02.05.2015 № 122-ФЗ). Данные изменения предусмотрели обязательность применения профессиональных стандартов в части требований к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, если соответствующие требования установлены какими-либо федеральными законами или иными нормативными правовыми актами РФ. При этом профессиональный стандарт определяется как характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в том числе выполнения определенной трудовой функции.

Характеристики квалификации, которые содержатся в профессиональных стандартах и обязательность применения которых не установлена нормативными правовыми актами — должны применяться работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда (ст. 195.3 ТК РФ).

Первоначально планировалось, что указанные изменения будут обязательными только для сотрудников государственных учреждений/предприятий и госслужащих, а на работников коммерческих компаний их действие распространится только в 2020 году. Однако в Федеральном законе от 02.05.2015 № 122-ФЗ такой оговорки не осталось, поэтому с 1 июля 2016 года применение профессиональных стандартов становится обязательным для всех категорий работодателей.

Вопрос об обязательности применения требований профессиональных стандартов всеми работодателями или только государственными и муниципальными организациями получил разъяснение также в письме Минтруда России от 04.04.2016 № 14-0/10/13-2253. Ведомство отметило, что такая обязательность установлена для случаев, предусмотренных статьями 57 и 195.3 ТК РФ, и не зависит от формы собственности организации или статуса работодателя. По мнению Министерства, внедрение профессиональных стандартов имеет большое значение для повышения производительности труда, обеспечения качества выполняемых работ (услуг), поэтому государственным и муниципальным организациям следует провести анализ профессиональных компетенций работников на соответствие профессиональным стандартам и при необходимости составить план подготовки работников и дополнительного профессионального образования работников в рамках бюджета на соответствующий год.

Неисполнение требований профессиональных стандартов приравнивается к неисполнению трудового законодательства и влечет санкции, предусмотренные в ст. 5.27 КоАП РФ (это могут быть как штрафы, так и дисквалификация). При этом следует принимать во внимание изменения в практике привлечения к административной ответственности за нарушение трудового законодательства — если ранее выявленные у одного работодателя идентичные нарушения рассматривались для целей наложения штрафа как единое и потому единственное нарушение, то с недавних пор все имеющиеся идентичные случаи нарушения трудового законодательства признаются самостоятельными нарушениями (по числу работников, с которыми они связаны). Как следствие, штрафы могут суммироваться и достигать внушительных величин.

На данный момент в структуре НСПК создано уже 22 отраслевых Совета по профессиональным квалификациям. Однако, совет по профессиональным квалификациям в области права не создан.

Таким образом, изменения в трудовое законодательство, касающиеся всех работодателей уже вступили в силу с 1 июля 2016 года, но при этом до сих пор не существует органа, который занимался бы организацией применения профессиональных стандартов в области права  и мог бы разрешать возникающие при этом проблемные вопросы.

Что же касается применения профессиональных стандартов работодателями, то в соответствии с п. 25 Правил разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов, они применяются ими во всех аспектах их деятельности, связанных с кадровой политикой. Например, таких, как:

• формирование кадровой политики;
• управление персоналом;
• организация обучения и аттестации работников;
• разработка должностных инструкций;
• тарификация работ;
• присвоение тарифных разрядов работникам;
• установление систем оплаты труда с учетом особенностей организации производства, труда и управления.

По всей видимости, пионерами внедрения профессиональных стандартов станут федеральные государственные учреждения, а также федеральные государственные унитарные и казенные предприятия. Такой вывод можно сделать из протокола заседания Правительства РФ от 24.03.2016 № 9, в соответствии с которым федеральным органам исполнительной власти было поручено обеспечить внедрение профессиональных стандартов в подведомственных им организациях и представить информацию о проделанной работе в Минтруд России до 1 июня 2016 года.

В свою очередь, Минтруд России уже доложил и обобщил указанную информацию в Правительство РФ. Кроме того, в федеральные органы исполнительной власти Минтрудом России было направлено письмо от 12.04.2016 № 14-3/10/П-2108, в соответствии с которым им необходимо было до 1 мая 2016 года направить в подведомственные организации рекомендации о принятии и представлении в федеральный орган исполнительной власти в срок до 20 мая локального нормативного акта об утверждении плана-графика внедрения профессиональных стандартов.

Также федеральным органам исполнительной власти уже следовало до 1 июня 2016 года направить в Минтруд России информацию о количестве подведомственных организаций и утвержденные организациями планы-графики внедрения профессиональных стандартов (в электронном виде и на бумажном носителе). Кроме того, отныне федеральным органам исполнительной власти следует ежегодно не позднее 30 марта года, следующего за отчетным периодом, представлять в Минтруд России отчет подведомственных организаций о результатах выполнения мероприятий в соответствии с утвержденным планом-графиком.

Но на сегодняшний день в сфере права утвержден только один профессиональный стандарт код 09.001 «Следователь-криминалист» (утв. Приказом Минтруда России №183н от 23.03.2015).

При этом мы видим, что на рынке труда появляется все больше и больше таких востребованных  видов деятельности,  являющихся по своей природе разновидностями юридической деятельности, но которые никогда не были отражены в квалификационных справочниках и, в силу этого, требования к квалификации работников которых нормативно не закреплены. Между тем повседневная работа таких людей на рынке труда напрямую затрагивает граждан, представляет для них некую потенциальную опасность в виде возможного ущемления их прав, свобод и законных интересов некомпетентными действиями. К числу такой профессиональной деятельности, являющейся безусловно разновидностью юридической деятельности, можно отнести: коллекторов, медиаторов, сотрудники аппаратов судов, сотрудники органов государственной власти осуществляющие функции нормотворчества и правоприменительные функции. Последних категорий работников только в государственном аппарате – сотни тысяч. Но при этом далеко не все они имеют юридическое образование. К примеру, значительное количество государственных служащих, замещающих должности в государственных и муниципальных органах (т.е. должности в компетенцию которых входит непосредственное принятие государственно-властных решений в отношении конкретных граждан) имеют совсем другое образование, скажем по специальности экономического профиля  «государственное и муниципальное управление» но при этом замещают должности государственной службы.

Все эти обстоятельства указывают на необходимость создания Cовета по профессиональным квалификациям в области права. Его создание будет не только важным шагом в обеспечении конкурентноспособности на рынке юридических услуг, но и новым вектором в создании правовой государственности современной России.